Кароткае апісанне
Рэформа накіраваная на фінансавую дэцэнтралізацыю, што азначае перадачу бюджэтных паўнамоцтваў і падатковых даходаў ад цэнтральнага ўзроўню ўлады да мясцовага самакіравання. Замацоўваецца самастойнасць мясцовых бюджэтаў, якія забяспечваюцца наяўнасцю ў іх уласных крыніц даходаў і правам органаў мясцовага самакіравання самастойна складаць, разглядаць, зацвярджаць і выконваць бюджэт. Замацаваная за рэгіёнамі ўласная даходная база становіцца асновай мясцовых бюджэтаў, змяншаецца залежнасць ад датацый з рэспубліканскага бюджэту. Рэгіёны і гарады атрымліваюць фінансавую самастойнасць, што дазваляе эфектыўна вырашаць лакальныя задачы, ствараць прывабныя для інвестараў умовы, рамантаваць дарогі і развіваць інфраструктуру за кошт сабраных на месцах сродкаў.
Праблемы, на вырашэнне якіх накіраваная рэформа
Фарміраванне мясцовых бюджэтаў у Беларусі мае строга цэнтралізаваны і іерархічны характар, які рэгламентуецца Бюджэтным кодэксам Рэспублікі Беларусь. Сістэма пабудавана па прынцыпе фіскальнага выраўноўвання. Прыбытковая частка бюджэтаў на ~75% складаецца з уласных і замацаваных крыніц, а астатнія ~25% перакрываюцца прамой падтрымкай (трансфертамі) з вышэйстаячых бюджэтаў і дзяржаўнай казны. Галоўнай праблемай фінансаў мясцовай улады ў Беларусі з’яўляецца высокая датацыйнасць мясцовых бюджэтаў і слабая доля ўласных замацаваных даходаў. З-за жорсткай цэнтралізацыі міжбюджэтных адносін рэгіянальныя органы залежаць ад трансфертаў з рэспубліканскага бюджэту і не могуць гнутка вырашаць лакальныя задачы. Фінансы мясцовых органаў у Беларусі грунтуюцца на цвёрдай вертыкалі дзяржаўнага кіравання, дзе бюджэтамі распараджаюцца прызначаныя зверху выканкамы. Вынікам такой палітыкі з’яўляецца:
1. Бюджэтная залежнасць мясцовай улады ў сувязі з цэнтралізацыяй фінансаў. Асноўныя буйныя падаткі ідуць у рэспубліканскі бюджэт. Уласных падатковых паступленняў не хапае на развіццё тэрыторый. Назіраецца высокая залежнасць мясцовых бюджэтаў ад вышэйстаячых датацый і субвенцый.
2. Абмежаванасць самастойнасці мясцовых органаў. Выдаткі строга рэгламентаваныя зверху. Мясцовыя органы ўлады маюць мала рычагоў для ўплыву на мясцовую падаткавую базу. Магчымасці для праявы ініцыятывы абмежаваныя, бо не хапае грошай на тэрміновы рамонт дарог, добраўпарадкаванне і сацыяльныя патрэбы.
3. Жорсткае рэгуляванне даходаў мясцовых бюджэтаў з цэнтра. Нарматывы адлічэнняў ад агульнадзяржаўных падаткаў устанаўліваюцца вышэйстаячымі ўладамі. Уласная падатковая база мясцовых Саветаў дэпутатаў мінімальная.
4. Перавага датацый, субсідый і субвенцый з рэспубліканскага бюджэту. Выдаткі кантралююцца міністэрствам фінансаў, а рашэнні прымаюцца выканкамамі, падсправаздачнымі цэнтру.
5. Строгае лімітаванне магчымасцяў браць крэдыты і выпускаць каштоўныя паперы, чым мясцовы ўлады карыстаюцца вельмі рэдка.
6. Адсутнасць фінансавай адказнасці перад жыхарамі за неэфектыўныя выдаткі.
Для дасягнення фінансавай незалежнасці мясцовых органаў улады ў Беларусі неабходны пераход ад жорсткай бюджэтнай цэнтралізацыі да бюджэтнай дэцэнтралізацыі. Гэта патрабуе змены заканадаўства і пераразмеркавання падатковых паступленняў на карысць рэгіёнаў.
Мэты і задачы рэформы
Галоўная мэта фінансавай дэцэнтралізацыі мясцовага самакіравання - перадача фінансавых рэсурсаў і паўнамоцтваў з дзяржаўнага ўзроўню на мясцовы ўзровень. Гэта неабходна для стварэння матэрыяльнай незалежнасці органаў мясцовага самакіравання, хуткага вырашэння праблем жыхароў і дакладнага ўліку мясцовых патрэбаў у гарадах і сёлах.
Ключавыя мэты:
1. Зрабіць уладу на месцах бліжэй да жыхароў і больш зразумелай для іх.
2. Стварыць трывалую аснову з грошай для мясцовых органаў.
3. Пераадолець рэгіянальны дысбаланс - знізіць эканамічную няроўнасць паміж буйнымі гарадамі і датацыйнымі раёнамі праз стымуляванне іх уласнай дзелавой актыўнасці.
4. Павысіць адказнасць уладаў - перайсці ад выканання дырэктыўных указанняў зверху да рэальнай падсправаздачнасці мясцовых органаў перад жыхарамі канкрэтных тэрыторый.
5. Аптымізаваць выдаткі - павысіць якасць і хуткасць прыняцця рашэнняў пры фінансаванні сацыяльных і камунальных патрэб.
Галоўныя задачы складаюцца ва ўмацаванні самастойнасці мясцовых бюджэтаў, справядлівым размеркаванні падаткаў і павышэнні якасці жыцця людзей:
1. Фарміраванне стабільнай даходнай базы - замацаванне за мясцовымі бюджэтамі фіксаванай долі ад агульнадзяржаўных падаткаў.
2. Пашырэнне бюджэтных паўнамоцтваў - прадастаўленне мясцовым органам самакіравання права самастойна манеўраваць сродкамі і вызначаць прыярытэты расходавання.
3. Развіццё мясцовай інфраструктуры - стварэнне фінансавай асновы для самастойнага ўтрымання і мадэрнізацыі рэгіянальных дарог, сетак цяпла і водазабеспячэння.
4. Стымуляванне мясцовага бізнэсу - матывацыя рэгіянальных кіраўнікоў прыцягваць інвестыцыі і развіваць прадпрымальніцтва на месцах для павелічэння ўласных даходаў мясцовага бюджэту.
Крокі па рэалізацыі рэформы
1. Пашырэнне падатковай базы:
• Замацаваць за мясцовымі бюджэтамі стабільныя нарматывы адлічэнняў ад рэспубліканскіх падаткаў.
• Перадаць рэгіёнам рэальныя паўнамоцтвы па ўсталяванні ставак мясцовых падаткаў і збораў.
• Пакінуць частку даходаў ад дзейнасці рэгіянальнага малога і сярэдняга бізнесу ў мясцовых бюджэтах.
2. Умацаванне матэрыяльнай асновы:
• Сфарміраваць паўнавартасную камунальную ўласнасць на зямлю і маёмасць.
• Дазволіць мясцовым уладам самастойна распараджацца даходамі ад арэнды і продажу камунальнай маёмасці.
• Даць права рэгіёнам прыцягваць пазыковыя сродкі і выпускаць мясцовыя аблігацыі пад развіццё інфраструктуры.
3. Скарачэнне залежнасці ад датацый:
• Перагледзець механізм давання датацый і субвенцый з рэспубліканскага бюджэту, зніжаючы стымулы для ўтрыманства рэгіёнаў.
• Укараніць празрыстыя формулы міжбюджэтнага выраўноўвання для падтрымкі слабых раёнаў без пазбаўлення іх стымулаў зарабляць самастойна.
Мадэль фінансавага падмурка мясцовага самакіравання
Усе даходы мясцовых бюджэтаў дзеляцца на тры галоўныя групы:
1. Уласныя даходы. Гэта найважнейшы элемент фінансавай незалежнасці мясцовага самакіравання, асабліва Грамад. Група ўключае:
• Долі ў агульнанацыянальных падатках: самы буйны артыкул даходаў. Мясцовыя ўлады атрымліваюць устаноўлены законам працэнт ад падаходнага падатку жыхароў і падатку на прыбытак прадпрыемстваў, зарэгістраваных на іх тэрыторы. Працэнт разлічваецца не ад сумы сабранага падатку, а наўпрост ад фактычнага даходу падаткаплацельшчыкаў, што абараняе мясцовую ўладу ад змен у падатковых ільготах цэнтра.
• Мясцовыя падаткі і зборы (выключна на ўзроўні Грамад):
- падатак на нерухомасць і зямельны падатак (асноўныя маёмасныя падаткі);
- сельскагаспадарчы і лясны падаткі;
- падатак на транспартныя сродкі;
- падатак на спадчыну і дарэнне;
- мясцовыя зборы (рынкавы, курортны, збор з нарыхтоўшчыкаў, за ўтрыманне хатніх жывёл).
• Даходы ад камунальнай маёмасці: сродкі ад арэнды, продажу або прыватызацыі нерухомасці і зямлі, якія належаць муніцыпалітэту.
• Плата за адміністрацыйныя паслугі і іншыя непадатковыя паступленні: гербавыя зборы, пошліны за выдачу дазволаў, штрафы, плата за паркоўку, размяшчэнне рэкламы.
2. Агульныя субвенцыі з дзяржбюджэту. Вылучаюцца з цэнтральнага бюджэту дзяржавы і маюць ураўноўваючы характар:
• Адукацыйная частка. Самая буйная субвенцыя, якая пакрывае выдаткі на ўтрыманне мясцовых школ і заробкі настаўнікаў.
• Ураўноўваючая частка. Пераразмеркаванне сродкаў ад багатых рэгіёнаў (напрыклад, Мінска) на карысць эканамічна адстаючых або маланаселеных муніцыпалітэтаў.
• Экалагічная і дарожная часткі. Мэтавая падтрымка канкрэтных сфер.
3. Мэтавыя датацыі. Сродкі, якія мясцовы бюджэт атрымлівае пад строгія дзяржаўныя ці міжнародныя праграмы. Іх нельга выдаткаваць на іншыя патрэбы:
• Дзяржаўныя датацыі: Грошы на выкананне дэлегаваных дзяржавай задач (напрыклад, выплата агульнанацыянальных сацыяльных дапамог, правядзенне выбараў, вядзенне ЗАГСаў).
• Сродкі ЕС (Еўрапейскія фонды): Рэгіёны (асабліва Паветы) атрымаюць магчымасць суфінансаваць дарожную інфраструктуру, тэрмамадэрнізацыю будынкаў і экалагічныя праекты за кошт грантаў Еўрапейскага Саюза.
Размеркаванне афіцыйных фіксаваных працэнтаў ад даходаў (падатковай базы) падаткаплацельшчыкаў ажыццяўляецца наступным чынам:
1. Долі ў даходах фізічных асоб (падаходны падатак):
• Грамады: атрымліваюць 7,5% ад даходаў жыхароў.
• Паветы: атрымліваюць 2,5% ад даходаў жыхароў.
• Гарады на правах Павета (буйныя гарады, якія сумяшчаюць функцыі Грамады і Павета): атрымліваюць 9,5% (7,5% + 2% за функцыі Павета з улікам карэкціровак).
2. Долі ў даходах прадпрыемстваў (падатак на прыбытак):
• Грамады: атрымліваюць 2% ад прыбытку юрыдычных асоб, зарэгістраваных на іх тэрыторыі.
• Паветы: атрымліваюць 3% ад прыбытку юрыдычных асоб.
• Гарады на правах Павета: атрымліваюць 2,5% ад прыбытку юрыдычных асоб.
Дарожная карта рэформы
Дарожная карта рэфармавання фінансавай асновы мясцовага самакіравання ў Беларусі павінна ўключаць пераход ад жорсткай бюджэтнай цэнтралізацыі да фінансавай самастойнасці рэгіёнаў. Яна будуецца на паэтапнай змене бюджэтнага і падатковага заканадаўства, замацаванні за мясцовымі бюджэтамі ўласных стабільных даходаў і ўкараненні механізмаў грамадскага кантролю.
Этап 1: Фарміраванне нарматыўна-прававой базы і размежаванне паўнамоцтваў:
• Перагляд і адаптацыя профільнага заканадаўства (уключаючы законы аб мясцовым самакіраванні і Бюджэтны кодэкс).
• Дакладны заканадаўчы падзел бюджэтных паўнамоцтваў паміж рэспубліканскім цэнтрам, базавым узроўнем і рэгіянальным узроўнем.
• Замацаванне прынцыпу субсідыярнасці: вырашэнне пытанняў павінна прымацца на тым узроўні, які бліжэй да жыхароў і здольны больш эфектыўна іх рэалізаваць.
Этап 2: Пераход да падатковай дэцэнтралізацыі і фарміраванне даходнай базы:
• Перавод часткі агульнадзяржаўных падаткаў (долі ад падаходнага падатку з фізічных асоб і падатку на прыбытак) з катэгорыі якія рэгулююць у катэгорыю цвёрда замацаваных за мясцовымі бюджэтамі даходаў.
• Пашырэнне правоў мясцовых органаў улады па ўстанаўленні лакальных збораў і ставак у рамках устаноўленых законам межаў.
• Пакіданне на месцах дадатковых непадатковых паступленняў (мясцовых штрафаў, платы за паркоўкі, збораў за размяшчэнне рэкламы).
Этап 3: Удасканаленне міжбюджэтных трансфертаў:
• Адмова ад ручнога і залішняга пераразмеркавання сродкаў праз сістэму вышэйстаячых датацый і субвенцый.
• Укараненне празрыстых, нарматыўных і формульных метадаў разліку фінансавай дапамогі дэпрэсіўным ці малазабяспечаным рэгіёнам.
• Стварэнне стымулаў для мясцовага самакіравання да нарошчвання ўласнай падатковай базы і прыцягнення інвестыцый.
Этап 4: Пілотнае тэсціраванне і лічбавізацыя:
• Запуск пілотных праектаў па новай мадэлі фінансавання на ўзроўні некалькіх абраных раёнаў ці гарадоў (з адпрацоўкай механізмаў фармавання мясцовых фондаў развіцця).
• Укараненне сістэм адкрытых бюджэтаў і лічбавых платформ для грамадскага маніторынгу выдаткаў на мясцовым узроўні.
• Павышэнне фінансавай граматнасці і ўцягванне мясцовых супольнасцяў у абмеркаванне і зацвярджэнне бюджэтаў праз публічныя слуханні.
Органы, якія прымаюць рашэнні
Парламент.
Нарматыўна-прававыя акты
Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь.
Бюджэтны кодэкс.
Выбарчы кодэкс.
Грамадзянскі Кодэкс.
Падатковы кодэкс.
Закон “Аб мясцовым самакіраванні ў Рэспубліцы Беларусь”.
Закон “Аб адміністрацыйна-тэрытарыяльным ладзе”.
Закон “Аб асновах адміністрацыйных працэдур”.
Закон “Аб муніцыпальнай уласнасці”.
Закон “Аб мясцовых публічных фінансах”.