Краткое описание
В настоящее время в Беларуси, несмотря на наличие определённой нормативной правовой базы, борьба с коррупцией носит во многом стихийный характер и отдельные громкие дела в отношении тех или иных функционеров не могут изменить ситуацию. В результате взяточничество наносит значительный ущерб экономике страны и авторитету государственной власти. Закон «О комитете по этике государственной службы и противодействии коррупции», принятие которого прямо предусмотрено проектом Конституции Новой Беларуси, в совокупности с рядом других законов призван поставить решение этой проблемы на научную основу и придать системный характер всей работе в этом направлении.
Проблемы, на решение которых направлена реформа
В Беларуси отсутствует специализированный орган, отвечающий за борьбу с коррупцией. Согласно существующему закону борьбу с коррупцией осуществляют органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. Координирующим органом, ответственным за организацию борьбы с коррупцией является Генеральная прокуратура Республики Беларусь, у которой нет никаких рычагов влияния на иные органы, призванные бороться с коррупцией. Роль Прокуратуры ограничивается сбором и анализом информации.
Коррупцию в Беларуси условно можно разделить на два уровня. На низовом уровне это взятки и «откаты» при госзакупках, получении разрешений, лицензий, доступе к услугам государства. То есть человек или бизнес платит неофициально, чтобы получить преимущество или то, что и так должно даваться по закону. На верхнем уровне чиновники торгуют своим влиянием, «крышуют» крупные предприятия и целые отрасли. Речь идёт о влиянии узкого круга лиц на решения по крупным активам и большим бюджетным деньгам. Важные вопросы нередко решаются не по закону и не прозрачно, а через неформальные договорённости «между своими». По данным Transparency International граждане и внешние наблюдатели видят госаппарат Беларуси коррумпированным и мало предсказуемым. Об этом свидетельствует 114-е место из 180 стран в Индексе восприятия коррупции.
Основой антикоррупционного законодательства Республике Беларусь выступает Закон «О борьбе с коррупцией». Он даёт определение коррупции, определяет круг должностных лиц, на которых распространяются запреты и ограничения, вводит меры предупреждения — урегулирование конфликта интересов, декларирование доходов и имущества, запрет подарков и извлечения личной выгоды из служебного положения, а также обязанности руководителей по организации профилактики. Вот только, согласно закону, координация органов, участвующих в борьбе с коррупцией, осуществляется исключительно через координационные совещания по борьбе с преступностью и коррупцией под руководством прокуратуры.
С коррупцией на низовом уровне более или менее успешно справляются органы внутренних дел. Значительно сократились коррупционные проявления в сферах здравоохранения, образования, в деятельности госавтоинспекции. Серьезный объем коррупции существует прежде всего там, где частный бизнес сталкивается с государственными органами. И здесь как нигде важна работа по предотвращению коррупции.
Как уже говорилось, наибольший ущерб наносит коррупция на верхнем уровне. И здесь систематическая работа отсутствует полностью. В законодательстве никак не определена коррупция в высших эшелонах власти, отсутствует перечень должностных лиц, подлежащих особому контролю, нет единой системы декларирования доходов и имущества, нет специализированного органа для расследования коррупционных преступлений высших должностных лиц.
В государстве нет единого толкования этических норм для государственных служащих, не разработано понятие «конфликта интересов» и способов его разрешения. Отсутствует понятие «лоббирования» и, соответственно, нормативная правовая база в этом вопросе.
Координация органов, участвующих в борьбе с коррупцией, осуществляется через координационные совещания по борьбе с преступностью и коррупцией под руководством прокуратуры.
Основные цели и задачи реформы
Цель реформы — добиться устойчивого снижения коррупцию, укреплять прозрачность публичной службы, а также обеспечивать возврат активов, полученных преступным путём, в интересах общества. Приоритетом во всех решениях остаются защита прав и свобод человека и доверие к государственным институтам.
Долгосрочными задачами реформы является создание системы предупреждения и борьбы с коррупцией на всех уровнях, внедрение норм добропорядочности в государственной службе, в организациях, финансируемых из государственного и местных бюджетов, четкое на уровне закона отделение нормальной деловой практики от торговли влиянием и использования служебного положения в личных целях.
Для этого должна быть подготовлена или обновлена нормативная правовая база, разработан принципиально новый Закон о противодействии коррупции. Должен быть создан центральный орган - Комитет по этике государственной службы и противодействию коррупции – который возьмет на себя координирующую роль. Он должен будет не только разрабатывать и внедрять через министерства и ведомства нормативы деловой этики, но и организовать сбор единообразных деклараций о доходах и имуществе тех категорий, которые будут перечислены в законе о противодействии коррупции. Предполагается, что в состав Комитета на правах особого подразделения войдет Департамент расследования коррупционных преступлений. Таким образом Комитет сможет расследовать коррупционные правонарушения и преступления и доводить их до логического конца – передачи в суд для принятия окончательного решения.
Отдельной задачей является создание механизма контроля за финансированием политических партий в рамках избирательных кампаний и за их пределами, так как проектом закона о политических партиях предусмотрено и государственное финансирование партий, и сбор пожертвований.
Шаги по реализации реформы
Реализацию реформы необходимо начинать с подготовки нормативной правовой базы. Для её создания необходим глубокий анализ законодательства стран, накопивших положительный опыт борьбы с коррупцией, прежде всего Украины, Молдовы, стран Балтии, а также стран, накопивших соответствующий опыт в предыдущие десятилетия.
Прежде всего необходима концепция реформы, перечень необходимых законодательных актов. Предполагается, что в соответствии с проектом Конституции новой Беларуси главным действующим лицом в профилактике и борьбе с коррупцией станет Комитет по этике государственной службы и противодействию коррупции. В составе Комитета будут действовать Департаменты, которые будут заниматься:
- предупреждением коррупции, анализом коррупционных рисков и контролем за финансированием политических партий и их объединений;
- сбором и проверкой деклараций о доходах и имуществе государственных должностных и приравненных к ним лиц и, в случае необходимости, принятием мер в соответствии с законодательством;
- предотвращением конфликта интересов;
- просвещением, обучением, формированием и реализацией государственной политики в сфере этики государственной службы и противодействия коррупции.
Особый статус будет у Департамента расследования коррупционных преступлений, деятельность которого будет регулироваться отдельным законом.
Для придания соответствующих полномочий необходимо внесение изменений в процессуальные кодексы, а также в Закон об оперативно розыскной деятельности.
Далее предстоит разработка проекта Закона «О Комитете по этике государственной службы и противодействии коррупции». Комитет будет независим от исполнительной и законодательной власти, подотчётен Сойму. Возглавляет Комитет на принципах единоначалия Председатель, избираемый Соймом на шесть лет по результатам открытого конкурса.
Органы, принимающие решения
Рабочая группа с участием беларуских экспертов, представляющих основные политические силы Республики Беларусь, эксперты из Украины и Молдовы.
Координационная Рада, как представительный орган демократических сил и организаций гражданского общества.
Сойм Республики Беларусь, избранный после принятия Конституции новой Беларуси.
Нормативные правовые акты
Конституция Республики Беларусь - определяет необходимость создания «Комитета по этике государственной службы и противодействию коррупции», как независимого органа, координирующего деятельность по предотвращению борьбы с коррупцией.
Закон «О комитете по этике государственной службы и противодействию коррупции» - определяет порядок создания и полномочия данного органа, устанавливает порядок его деятельности.
Закон «О борьбе с коррупцией» - определяет круг лиц, занимающих должности, подлежащие особому контролю, перечень государственных органов, участвующих в противодействии коррупции и их сферы деятельности.
Закон «О Департаменте расследования коррупционных преступлений» - регламентирует порядок создания и деятельность военизированного органа, которому в соответствии с новыми редакциями процессуальных кодексов отойдут составы преступлений, связанных с коррупцией.
Дополнения и изменения в Уголовно-процессуальный кодекс, Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях – выделят составы правонарушений и преступлений, которые перейдут в юрисдикцию Комитета и Департамента.
Изменения в «Закон об оперативно-разыскной деятельности» - наделяют Департамент расследования коррупционных преступлений соответствующими оперативными полномочиями.