Краткое описание
Предлагаемый Закон «О праве граждан на обжалование в суде действий и решений государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных и иных лиц, которым доверено выполнение государственных функций», несмотря на небольшой объём, будет иметь статус конституционного и значительную роль в правовой системе. Он направлен на реализацию конституционных прав граждан и их судебную защиту. Закон предусматривает возможность обжалования в суде действий не только государственных органов и должностных лиц, но и других лиц, которые действовали по их указанию. Граждане смогут защищать как свои права, так и права близких родственников, в том числе без обязательного участия адвоката.
Законом предусматривается широкий перечень действий, которые можно обжаловать, включая бездействие и неформальные решения. Отдельно отмечается возможность защиты от препятствий в реализации прав (например, ограничение связи с родными или доступа к информации). Вместе с тем из-под действия Закона исключаются некоторые категории дел, в том числе «производственные жалобы» и дела, которые уже рассматриваются в судебном порядке.
Закон также устанавливает процедуру подачи жалоб, включая право выбора суда и возможность представительства. Предусматривается оплата за подачу жалобы (с возможностью её уменьшения), а также право на компенсацию вреда. Контроль за исполнением Закона будет осуществлять Уполномоченный по правам человека, а за незаконный отказ в рассмотрении жалоб для судей устанавливается ответственность.
Проблемы на решение которых направлена реформа
В нынешней Беларуси граждане, по сути, лишены возможности обжаловать незаконные действия и решения органов власти и их представителей. В принципе, жалобы можно подавать по месту работы «нарушителей» или в вышестоящие инстанции, но нет оснований надеяться на положительный результат.
Между тем, в Конституции Республики Беларусь имеется много норм об обеспечении и защите прав граждан. Так, в части первой статьи 21 Конституции записано: «Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства». По общему правилу, не допускается необоснованное ограничение прав и свобод граждан, кроме точно определенных случаев (ст.23 Конституции).
Формальные гарантии защиты прав человека прописаны в статье 59 Конституции, а именно: «Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией».
Тем самым, государство в лице его органов и должностных лиц обязано принимать меры для полного осуществления прав и свобод граждан, а также для их надлежащей защиты в случае нарушений.
Однако по действующему законодательству административные споры (то есть, рассмотрение жалоб граждан на нарушение их прав со стороны органов власти) регулируется в рамках Гражданского процессуального кодекса (глава 29 «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», а административные споры, возникающие между юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) и органами управления – в рамках Хозяйственного процессуального кодекса (глава 25 «Производство по делам о проверке законности, ненормативных правовых актов, действий, бездействия государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных лиц).
Это означает, что жалобы граждан (предпринимателей, юридических лиц) на действия (решения) органов управления и должностных лиц рассматриваются по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства.
Понятное дело, что гражданину (предпринимателю) выиграть спор у государственного органа либо его должностного лица проблематично, особенно с учетом того, что суды находятся в определенной зависимости от других органов власти.
Следует отметить, что жалобы граждан (предпринимателей) редко доходят до суда, поскольку этому этапу предшествует предварительное рассмотрение жалобы в порядке подчиненности (то есть, в вышестоящем органе). Там жалобы «зависают» или рассматриваются однобоко. Если гражданин по прошествии времени все-таки добивается судебного рассмотрения жалобы, то решение по ней принимается обычно стандартное – «в удовлетворении жалобы отказать».
Таким образом, в нашей стране «не работает» механизм защиты прав и свобод граждан. В результате граждане остаются бесправными перед лицом власти и ее представителей. Значит, ситуацию нужно изменить к лучшему. Одним из простых и легальных способов может стать принятие закона, который предоставит гражданам более надежные гарантии защиты нарушенных прав и их восстановления.
Основные цели и задачи реформы
Создание в Беларуси административной юстиции, реализация права граждан на судебное обжалование действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления, должностных и иных лиц, которым доведена функция осуществления государственной власти.
Шаги по реализации реформы
Предлагаемый Закон призван заложить основы для создания в Беларуси административной юстиции, то есть системы судов, предназначенных для рассмотрения жалоб граждан на действия (решения) органов власти и должностных лиц. Сфера юрисдикции этих судов будет постепенно расширяться, охватывая новые сегменты отношений государства и граждан.
Судебная практика приведет к формированию специализированных составов по рассмотрению жалоб граждан в окружных судах. Появится необходимость создания в составе вышестоящих судов специализированных коллегий по проверке судебных решений по этой категории дел. Соответствующая коллегия может быть образована в структуре Верховного суда Республики Беларусь.
На последующем этапе может быть поставлен вопрос о выделении специализированных составов административных судов из структуры общих судов в отдельную судебную систему. Это будет означать создание полноценной системы административных судов в Республике Беларусь.
Первым шагом на этом пути может стать принятие конституционного закона «О праве граждан на обжалование в суде действий и решений государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций».
Проект
Конституционный закон Республики Беларусь
«О праве граждан на обжалование в суде действий и решений государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций»
Настоящий Закон принимается в целях реализации положений Конституции Республики Беларусь об обеспечении прав и свобод граждан Республики Беларусь (ст.21), равенстве всех перед законом (ст.22), недопустимости произвольного ограничения прав и свобод личности (ст.23), о праве лица, заключенного под стражу на судебную проверку законности его задержания или ареста (ст.25), о праве каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь (ст.28), а также о реализации иных прав и свобод, предусмотренных Конституцией и законами Республики Беларусь.
Настоящий Закон призван напомнить представителям государственных органов, что никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией и законами Республики Беларусь, либо к отказу от своих прав (ст.58), что государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (ст.60), что каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (ст.61).
Со дня вступления в силу настоящего Закона граждане Республики Беларусь, а также иные лица, находящиеся на территории Республики Беларусь, приобретают гарантированное этим Законом право на судебную защиту своих прав и свобод.
Статья 1. Разъяснение терминов, используемых в настоящем Законе
Государственный орган – это образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности (ст.3 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»).
Органы местного управления и самоуправления – местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы (районные администрации в городах).
Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, либо лицо, уполномоченное в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, а также государственный служащий, имеющий право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных ему по службе (ст.1.3 Кодекса об административных правонарушениях).
Иное лицо, которому доверено исполнение государственных функций – государственный служащий; член избирательной комиссии; сотрудник правоохранительных органов, органов по принудительному исполнению судебных решений; военнослужащий, если он выполняет обязанности по охране государственной границы, военного объекта, охране общественного порядка; иные лица, приравненные к военнослужащим.
Гражданин – физическое лицо, имеющее подтверждение принадлежности к Республике Беларусь.
Иные лица, проживающие на территории Республики Беларусь – иностранные лица, лица без гражданства, беженцы, мигранты.
Близкие родственники – родители, дети, усыновители (удочерители), усыновленные (удочеренные) (далее – усыновленные), родные братья и сестры, дед, бабка, внуки (ст.1 Гражданского-процессуального кодекса Республики Беларусь).
Действия, которые обжалуются – коллективные или единоличные действия, а также бездействие, которые привели к нарушению прав и свобод гражданина, в том числе отказ в предоставлении информации.
Решения, которые обжалуются – любой документ (в том числе правовой акт), принятый государственным органом, органом местного самоуправления, должностным и иным лицом, которому доверено исполнение государственных функций.
Нарушение прав и свобод граждан – положение, при котором так или иначе ухудшается правовой статус гражданина, а равно его близких родственников.
Создание препятствий для осуществления гражданином прав и свобод – установление дополнительных условий (требований) для реализации гарантированных Конституцией и законами Республики Беларусь прав и свобод граждан, а равно запретов на их использование (временное или постоянное).
Статья 2. Право граждан Республики Беларусь на обращение в суд
Каждый гражданин, иное лицо, находящееся на территории Республики Беларусь, вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что действиями (решениями) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных или иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, нарушены его права и свободы.
Гражданин вправе обжаловать также бездействие со стороны указанных субъектов при условии, если это существенным образом ухудшило его положение.
Статья 3. Пределы обжалования действий (решений)
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, относятся действия (решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод или на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Жалобы на действия (решения) администрации предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и их должностных лиц, командиров воинских частей, а также приравненных к ним организаций, подаются в порядке, предусмотренном статьей 335 Гражданско-процессуального кодекса Республики Беларусь, а равно в ведомственных нормативных актах.
Действие настоящего Закона не распространяется на дела (материалы), которые рассматриваются в судебном порядке.
В соответствии с законами Республики Беларусь может быть предусмотрен иной порядок обжалования незаконных действий (решений).
Статья 4. Подача жалобы
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по ходатайству гражданина - представителем общественной организации.
Жалоба подается по выбору гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения государственного органа, органа местного управления и самоуправления, должностного лица или иного лица, которому доверено исполнение государственных функций.
Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд вправе с учетом экономического положения гражданина освободить его от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.
Статья 5. Право гражданина на возмещение имущественного и (или) морального вреда
В жалобе или в дополнение к ней гражданин вправе указать на возмещение имущественного и (или) морального вреда, который был ему причинен в связи с незаконными действиями (решением).
Требование о возмещение вреда должно быть документально подтверждено.
Статья 6. Сроки обращения с жалобой
Для подачи жалобы на незаконные действия (решения) устанавливается трехмесячный срок с момента, когда гражданин узнал о нарушении своих прав и свобод.
Срок подачи жалобы, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом.
В течение указанного срока гражданин вправе потребовать от государственного органа, органа местного управления и самоуправления, должностного лица или иного лица, которому доверено исполнение государственных функций, объяснения причин, а равно отмены неправомерных действий (решений).
Статья 7. Порядок рассмотрения жалобы
Жалоба на действия (решения) государственного органа, органа местного управления и самоуправления, должностного лица или иного лица, которому доверено исполнение государственных функций, рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.
При рассмотрении жалобы на государственный орган, орган местного управления и самоуправления, должностное лицо или иное лицо, которому доверено исполнение государственных функций, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).
Гражданин обязан подтвердить факт нарушения своих прав и свобод, а также документально подтвердить наличие имущественного и (или) морального вреда и его размер.
Гражданин вправе поручить ведение дела своему представителю.
В качестве представителя гражданина может выступать Уполномоченный по правам человека, адвокат, иное лицо, уполномоченное гражданином.
Статья 8. Ответственность за отказ в рассмотрении жалобы
Все жалобы граждан подлежат регистрации в канцелярии суда и направляются на рассмотрение соответствующего судьи.
Решение об отказе в рассмотрении жалобы в связи с неподведомственностью или по иным причинам может быть обжаловано в порядке, установленном Гражданско-процессуальным кодексом Республики Беларусь.
За незаконный отказ в рассмотрении жалобы (отказ в правосудии) устанавливается ответственность в соответствии с законом.
Статья 9. Состав суда
Жалобы на действия (решения) могут рассматриваться как единолично судьей, так и в составе трех судей.
Решение о составе суда принимается председателем соответствующего суда.
Статья 10. Решение суда по жалобе
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.
В случае признания жалобы обоснованной суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, в том числе о возмещении вреда, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решение), признанные незаконными, суд вправе вынести частное определение о нарушении обязанности государственного служащего (ст.21 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»).
Возмещение вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (решением), осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Республики Беларусь.
В случае, если обжалуемое действие (решение) суд признает не нарушающим прав и свобод гражданина, то он отказывает в удовлетворении жалобы.
Статья 11. Порядок обжалования решения
Решение суда по жалобе может быть обжаловано в порядке, установленном Гражданско-процессуальным кодексом Республики Беларусь.
Статья 12. Исполнение решения суда
Решение суда, вступившее в законную силу, является обязательным для всех государственных органов, органов местного управления и самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Республики Беларусь.
Решение суда направляется сторонам не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд, а также иные уполномоченные органы, принимают меры, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
Статья 13. Распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы
Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного управления и самоуправления, должностное лицо или иное лицо, которому доверено исполнение государственных функций, если суд установит, что их действия (решения) были незаконными.
Статья 14. Порядок вступления Закона в силу
Настоящий Закон вступает в силу через 30 дней после его официального опубликования.
Органы, которые принимают решение
Парламент
Конституционный суд
Верховный суд